De l’enseignement public du droit public ?

Contrairement à ce que l’on pourrait croire, le droit public – à la différence du droit privé – non seulement n’a pas toujours été enseigné autant et en même temps que le droit privé mais encore n’a fait l’objet d’un enseignement académique généralisé – en France – que depuis « peu » (sous la Troisième République, peu avant 1900). On peut considérer que l’enseignement public – en Université – du droit public a ainsi suivi les évolutions suivantes :

I. L’absence d’enseignement publiciste (jugé trop séditieux et réservé à l’élite) (1700-1829)

• Sous l’Ancien Régime (avant 1789), il n’existait principalement que des enseignements de droits romain, canon et civil français ; les seuls enseignements du droit public ayant existé ont été ceux de répétiteurs ou de précepteurs privés (pas d’enseignement public) ; il s’agissait d’une science réservée à l’élite dirigeante : aux « seigneurs » conseillés par des auteurs tels que Domat ou encore De la Mare.
• Avec la Révolution française, la volonté d’enseigner « la Constitution » a certes existé mais elle ne s’est pas vraiment matérialisée. Ces leçons (pourtant prescrites par le décret du 26 septembre 1791[1]) furent rares et esseulées et non généralisées ; tout y dépendait de la volonté des enseignants affectés. A Rennes, ce serait Lanjuinais qui aurait assuré ce cours que Jacquinot offrait à Dijon.
• Avec la suppression des anciennes Facultés de Droit, lors du Directoire, il y eut a priori quelques cours de législation portant sur le droit public (à partir de 1795) dans les nouvelles « Ecoles centrales » mais là encore on ignore si toutes les écoles y dispensèrent un enseignement publiciste. Les archives témoignent plutôt d’une rareté de cet enseignement attesté cependant par exemple à Dijon avec Proudhon et jusqu’à Maastricht (ou la France s’étendait alors) (avec Hanf).
• Par ailleurs, il y eut également en France – avant la fondation napoléonienne de l’Université – quelques enseignements privés du droit public ; il en fut ainsi à Paris à l’Académie de Législation avec Challan ou – à Toulouse – à l’Institut Paganel avec Laromiguière.
• En l’an XII (13 mars 1804), avec la recréation des Ecoles (qui deviendront Facultés) de Droit, la Loi dite du 22 ventôse va surtout instaurer un enseignement des Codes du droit privé (civil et pénal puis de procédure). Officiellement, on instituera cependant également une étude du « droit public français et [du] droit civil dans ses rapports avec l’administration publique». Autrement dit, à partir de 1804, l’enseignement du droit public sera formellement reconnu et doublement divisé : non seulement il ne bénéficiera pas d’un enseignement propre (avec des chaires à part entière comme celles du Code civil) et sera seulement le complément de cours privatistes mais en outre on y distinguera – déjà – deux éléments d’étude successifs : le droit constitutionnel (alors qualifié de « public ») et enseigné en deuxième année et le droit administratif (ou « droit civil dans ses rapports avec l’administration publique »), enseigné en troisième année. Ici encore, cependant, la lecture des archives nous démontre qu’a priori peu d’établissements mirent en place durablement ces enseignements « accessoires ». Il y eut vraisemblablement (comme à Paris avec Portiez de l’Oise ou comme à Poitiers avec Gibault et Gennet et encore comme à Rennes avec Legraverend fils) de tels enseignements lors des premières années d’application de la Loi d’an XII. Hors de nos frontières actuelles (et puisque l’Empire allait jusque dans l’actuelle Italie notamment), on pourra se souvenir de Van Hoogten (à Bruxelles), Nazzali (à Parme), Ceresa (à Turin), Juliani (à Pise) et Arnold (à Coblentz). Toutefois, il n’existe que peu de traces de ces enseignements oraux. Mentionnons cependant, à Parme puis à Milan, l’exceptionnelle doctrine d’un Gian Domenico Romagnosi qui, sous l’Empire, puis comme Italien fut l’un des premiers pères du droit public européen.
• Par ailleurs, rapidement, il semblerait que ces deux enseignements publicistes (droit constitutionnel et droit administratif) pourtant obligatoires soient tombés en désuétude. Comment alors que le programme était totalement nouveau (le Code Napoléon) et titanesque pouvaient-ils et préparer et enseigner leur cours de Code et celui ou ceux de droit public et administratif ? Il y avait beaucoup trop à faire. Ensuite, la plupart des enseignants sans aller jusqu’à affirmer qu’ils étaient incompétents répugnaient à enseigner une matière publiciste qui leur était totalement étrangère et pour laquelle ils n’avaient pas forcément envie de s’investir. Ainsi faute de temps, de moyens certainement, d’envie de ces professeurs tous privatistes d’enseigner une matière inconnue et faute de pression et d’encouragements de la part de l’administration universitaire, les cours de droit public et administratif furent-ils rapidement laissés à l’abandon. Peut-être même qu’avait ressurgi l’argument qui, jadis, avait empêché tout enseignement publiciste : c’est-à-dire la mention du caractère trop politique, subjectif voire séditieux de ces leçons.
• Il a peut-être existé, à Paris, entre 1807 et 1819 une once d’enseignement publiciste en 1815 avec les leçons de droit commercial parisiennes (professées par Pardessus) et qui, selon un arrêté du 13 novembre 1815, comprendraient « l’enseignement du droit administratif ».
• Il faudra par suite attendre 1819 pour qu’enfin un enseignement du droit public et administratif soit proposé – mais ce, uniquement à Paris – dans le cadre du cours de de Gerando. Toutefois, au bout de six mois, le cours sera purement et simplement supprimé (ici encore sûrement pour des motifs politiques tenant aux caractères dits dangereux ou séditieux selon d’aucuns dudit cours).

II. Le développement du droit administratif sans droit constitutionnel (toujours jugé trop dangereux) (1829-1870)

• On attendra alors dix années pour qu’en 1829 le cours de droit administratif (et non plus de droit public et administratif) soit proposé à nouveau – et à Paris uniquement – au Baron de Gerando qui ré accepta la mission. Il sera alors accompagné ou assisté par Macarel. On notera cependant que l’enseignement publiciste non seulement sera réduit au seul droit administratif mais encore sera réservé aux étudiants parisiens.
• C’est la Monarchie de Juillet (à partir de 1830 donc) qui va développer et permettre (de 1832 à 1838) la multiplication des chaires de droit administratif en province. Citons parmi les premiers enseignants de la matière : Laferrière (père) à Rennes, Foucart à Poitiers ou encore Schutzenberger à Strasbourg.
• On notera par ailleurs qu’en 1829 quelques Facultés, dont celle de Toulouse, demanderont à bénéficier du même cours que celui ouvert par de Gerando à Paris. C’est en ce sens Carloman de Bastoulh qui sera chargé du cours toulousain de droit administratif mais, légitimiste, il n’aura pas le temps de l’enseigner car – alors qu’il le préparait – il refusa de prêter serment à la monarchie renouvelée de Louis-Philippe! En province, de 1832 à 1837, seul le (futur) doyen Emile-Victor-Masséna Foucart va donc être chargé d’un cours de droit administratif. Cela dit, ses écrits, comme ceux de la plupart de ses collègues (après 1838), et notamment ses Eléments de droit public et administratif (1834) témoignent de la volonté de ne pas enseigner « seulement » le droit administratif mais au contraire de la nécessité d’évoquer voire d’étudier les « bases constitutionnelles » de ce dernier.
• A Paris, toujours, ce n’est qu’en 1834 justement qu’on instaura – au profit de Pellegrino Rossi – une chaire de droit constitutionnel. Toutefois, malgré une naturalisation française de dernière minute et des publications doctrinales remarquées, Rossi sera très froidement accueilli par ses nouveaux collègues ainsi – même – que par plusieurs de ses étudiants (dont certains l’accueillirent en chantant la Marseillaise, en lui jetant des pommes cuites (sic) quand d’autres criaient de façon xénophobe et affirmée : « A la porte l’étranger ! » et ce, notamment du fait de son accent italien très prononcé). Par esprit de corps, les enseignants dont Xavier de Portets (qui iront jusqu’à contester sa nomination devant le Conseil d’Etat) rejetaient un intrus qui leur était imposé (et qui n’avait donc pas été coopté et choisi par eux). Par ailleurs, de nombreux élèves et leurs familles rejetaient l’hypothèse même d’enseigner en 1834 le droit constitutionnel autrefois longtemps considéré comme séditieux. Son cours fut alors si mouvementé qu’il dut non seulement être annulé pour l’année 1834 mais encore être reporté, en 1835, aux dernières années de doctorat (jugées plus calmes que les années de licence pour lesquelles il avait été originellement prévu).
• En province, cependant, il n’existait toujours pas d’enseignement du droit constitutionnel (toujours pour les raisons politiques sus-évoquées) et ce sont, dans les faits, les premiers professeurs français de droit administratif qui ont enseigné le droit constitutionnel.
• En outre, en décembre 1852, le cours parisien de droit constitutionnel fut même supprimé (toujours par craintes de rébellions politiques et pour éviter que l’étude du / des pouvoir(s) se réalise et se diffuse).

III. La parenthèse républicaine (1848-1850)

• Signalons, avant d’aborder la diffusion du droit constitutionnel, que la parenthèse formée par la Seconde République va ouvrir, avec la création de la première Ecole Nationale d’Administration (ENA) le plus complet des enseignements publics publicistes ; Ecole dans laquelle enseignèrent notamment Cormenin et Boulatignier.

IV. Le développement républicain du droit constitutionnel et la multiplication académique des branches publicistes (1870-1954)

• C’est en 1871 que l’on rétablira – à Paris seulement – le cours (de doctorat et non de première année) de droit constitutionnel.
• Il faut aussi mentionner qu’en 1871-1872, l’initiative privée (avec à sa tête Laboulaye et Boutmy) a permis la création de l’école libre (sic) des sciences politiques que l’Université n’arrivait pas à reconnaître et à créer et développant alors les branches de l’enseignement publiciste mais – comme dit – cet enseignement (des futurs Instituts d’Etudes Politiques (IEP)) était bien une initiative d’abord privée (et non publique).
• La Troisième République (non pas dès les années 1870) mais bien plus tardivement – en 1878 – (suite à une proposition du sénateur Herold) va d’abord seulement demander la diffusion nationale (et non uniquement parisienne) de cette branche du droit public mais il ne s’agira que d’une option.
• C’est alors en 1882, seulement, que l’option « droit constitutionnel » deviendra obligatoire et que ledit droit constitutionnel pourra même désormais faire l’objet de thèses de doctorat.
• Ce n’est – enfin – qu’en 1889 que l’on créera dans toutes les Universités de la République un cours semestriel obligatoire d’éléments de droit constitutionnel ; cours dans lequel Esmein sera célèbre et célébré.
• En 1894, la création de deux revues : la Revue politique et parlementaire & la Revue du droit public (et de la science politique) (en France et à l’étranger) ou RDP viendront aider la diffusion de l’enseignement publiciste.
• En 1896, de surcroît, le « sectionnement » du concours d’agrégation va procéder à la multiplication (bientôt exponentielle) des branches publicistes. Auparavant, rappelait Esmein: « L’agrégation des Facultés de droit, depuis sa fondation en 1855, est restée établie en fait sur le principe de l’unité. Tous les agrégés, quel que fût l’enseignement spécial auquel ils devaient être affectés, étaient le produit du même concours ». Désormais, on comprenait dans le doit public non seulement le droit public interne (administratif et constitutionnel) mais aussi international ainsi que les questions de finances publiques (et par suite l’histoire des idées politiques).
• Pendant cette période où vont se spécialiser de plus en plus les publicistes, les grands noms de la matière sont Duguit, Hauriou, Jeze, Rolland, Nézard, etc.
• Cela dit, comme la France dispose d’un Empire colonial important, l’enseignement publiciste français a également lieu à Rabat (de Laubadere), à Alger (Rolland), à Beyrouth, à Tunis, etc.
• En 1945, signalons en outre la nationalisation de l’Iep de Paris ainsi réintégré au cœur même de l’enseignement public aux côtés du pouvoir (retrouvé et républicain). Les années suivantes (1948 pour Toulouse par exemple), se développeront les Iep (publics) de province.

V. L’hyper spécialisation des publicistes français (1954-…)

• En 1954 a lieu, en France, une importante réforme de l’Université. Elle va par exemple qualifier le cours de première année non plus de droit constitutionnel mais de « droit constitutionnel & institutions politiques ». Par ailleurs, de nouvelles matières détaillant les branches autrefois principales (droits constitutionnel et administratif) vont également se multiplier et s’hyper-spécialiser : libertés publiques, droit administratif des biens, etc.
• Le mouvement des années suivantes n’a fait qu’amplifier ce phénomène avec la création – toujours d’exponentielle – d’hyper ou de micro spécialisations : droit des fonctions publiques, droit de l’urbanisme, droit des collectivités, droit parlementaire, contentieux constitutionnel, etc.
• Ne serait-il pas temps de revenir à un peu plus d’unité et de formations publicistes généralistes ? C’est en tout cas la certitude de l’auteur de ces lignes.

Pour plus de renseignements sur l’histoire de l’enseignement du droit public (et particulièrement du droit administratif), on se permettra de renvoyer à : Touzeil-Divina Mathieu, Eléments d’histoire de l’enseignement du droit public ; la contribution du doyen Foucart (1799-1860) ; Poitiers, Lgdj ; 2007 ; § 316 et s.

[1] « A compter du mois d’octobre prochain, les Facultés de droit seront tenues de charger un de leurs membres, professeur dans les universités, d’enseigner aux jeunes étudiants la Constitution française ».

NB  : le présent texte a été rédigé pour le Laboratoire Méditerranéen de Droit Public : cf. http://lm-dp.org/de-lenseignement-public-du-droit-public-en-france/